LA POLÍTICA SOCIAL EN LA 4T (PARTE 2)

Por: Ángel Mundo López

La semana pasada comentábamos que era temprano para realizar un intento de caracterización de la política social (PS) en tanto no se publicaran las reglas de operación (RO), lineamientos y, muy particularmente, el Plan Nacional de Desarrollo, pues, sólo analizados en conjunto podremos determinar si la PS caminará por un lado, en tanto la política económica y financiera avanzan por una vía distinta (como ha sucedido en las últimas décadas), o se establecerá una conjunción entre ellas para que, de consuno se puedan combatir de manera integral fenómenos como la pobreza y la desigualdad.

Anotábamos también que en las RO de Prospera Programa de Inclusión Social (PPIS) encontramos: falta de establecimiento de metas, permanencia de las condicionalidades (ahora llamados compromisos), así como vaguedades en la redacción (v.gr. se menciona: “El Programa podrá otorgar las becas…”, siendo que se trata de la principal estrategia).

En esta ocasión ampliaremos la perspectiva a otras dos líneas de acción encargadas a la Secretaría del Bienestar: Sembrando Vida (SV) y la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PPBPAM). Los tres programas, como preveíamos, se sustentan en la entrega de transferencias económicas que, para el caso de SV, se denomina apoyo económico.

Si PPIS y PPBPAM realizarán ministraciones bimestrales (una por $1,600 y otra por $2,550), SV lo hará mensualmente hasta por $5,000, pero con una salvedad, que, aunque se menciona como una condición el ahorro de un 10%, no hay forma de incumplir con ella, pues el depósito se realizará únicamente por $4,500, destinando lo restante a una cuenta de ahorro ($450) y a un Fondo de Bienestar ($50). Por ello, más que una condicionalidad parece un impuesto, pues se trata de un recurso con el que los beneficiarios no podrán contar, al menos en el corto plazo, y al igual que sucede actualmente con los sistemas de administración de fondos para el retiro (Afores), quién sabe si en el mediano o largo plazos.

Las condiciones o compromisos se mantienen y, en algunos casos se multiplican: desde la asistencia a la escuela para PPIS (descartando los chequeos médicos de antaño); la entrega de documentación, actualización de información, atención de visitas domiciliarias (que, en términos generales pueden considerarse más requisitos que condicionalidades en la PPBPAM), hasta la posesión de propiedades superiores a las 2.5 ha (aunque se otorga la posibilidad de establecer convenios de aparcería con propietarios de terrenos de menores dimensiones), la elaboración y cumplimiento de un plan de trabajo, y la asistencia en por lo menos un 90% a las reuniones quincenales denominadas Comunidades de Aprendizaje Campesino (CAC) para SV. En este último caso, resalta el hecho de que no se explica cuál fue el criterio que determinó ni el tamaño de la propiedad, ni el porqué de la elección de las 19 entidades que será el universo territorial de implementación.

A este respecto, debemos señalar que la cobertura de un proyecto social, de acuerdo con Franco y Cohen (Evaluación de Proyectos Sociales, 1992), es la “población efectivamente atendida”, y depende de la “accesibilidad en sus distintas dimensiones (espacial, sociocultural, económica)”. Por tanto, además de un criterio geográfico, las RO deberían especificar, cuantitativamente, un rango poblacional al que se ha identificado como carente o en falta de, y que los coloca en una condición de pobreza o vulnerabilidad a la cual la acción pública pretende dar solución. En el caso de los tres programas, todos se circunscriben exclusivamente a un criterio territorial. Estas fallas parecieran responder a un completo desconocimiento de conceptos elementales en términos de diseño de programas sociales o, peor aún, un acto deliberado para hacer pasar como exitoso cualquier acción por mínima que sea.

En añadidura debemos decir que los esfuerzos por definir a la población objetivo se limitan a una descripción de características de los grupos a los que se dirigirán los apoyos, algo erróneo o, por lo menos, incompleto. Veamos: “hogares con ingresos menores a la LPE u hogares incorporados a Prospera” (PPIS); “indígenas mayores de 65 años, personas mayores de 68 años…” (PPBPAM), “conjunto de sujetos agrarios en localidades rurales en las 19 entidades federativas y propietarios o poseedores de 2.5 ha disponibles” (SV).

Por lo que corresponde al establecimiento de metas, éstas se definen como “un objetivo temporal, espacial y cuantitativamente dimensionado” (Boisier citado en Franco y Cohen, ídem), un apartado que ninguna de las tres RO posee, salvo en SV, en donde se estipula la cifra de un millón de ha, aunque la referencia implica más una limitante, un tope de atención, que un objetivo a alcanzar.

Pero además de las metas, las tres RO tampoco consignan una asignación presupuestal, por lo que quien se encuentre interesado en obtener esta información deberá remitirse al Presupuesto de Egresos del presente año. En estos casos, PPIS, contará con 5,489 millones de pesos (mdp), en tanto que en la PPBPAM se invertirán 34,121 mdp, y SV podrá disponer de 500 mdp.

Un aspecto que merece un reconocimiento es que las RO estipulan los límites que tendrán los gastos de operación, 4.61%, 3.61% y 5% respectivamente. Como puede apreciarse, SV es el que tiene los costos más altos en términos porcentuales, debido a que se prevé la contratación de técnicos sociales y productivos, algo que, posiblemente, podría reducirse o sería innecesario si el organismo encargado de implementar esta línea de acción fuera uno con más relación en cuestiones ambientales o rurales (como SAGARPA, SEDATU o SEMARNAT).

Otro punto que debemos tocar es que, aunque las RO reservan un apartado a los mecanismos de evaluación, sus enunciados son sólo referenciales, pues, para PPIS y PPBPAM se especifica que la evaluación externa será realizada por CONEVAL, en tanto que, para SV, la evaluación interna será responsabilidad de una Subsecretaría de la dependencia, a la cual se le encomendará la tarea de publicar los indicadores atinentes. En consecuencia, de nada sirve contar con un apartado de evaluación en un documento si dicha información no se encuentra consignada.

En resumen, podemos decir que:

  1. Existe una centralidad de las transferencias económicas sobre otro tipo de acciones. Además, si bien aquellas buscan dotar de una cierta capacidad adquisitiva a los destinatarios, dejan fuera (salvo en el caso de PPIS), la intersectorialidad que posibilitaría atender en tándem otras necesidades más allá de las alimentarias o de vestido.
  2. No se aprecia un trabajo diagnóstico que permita establecer tanto la población objetivo como los problemas que se pretenden combatir, ni cuáles fueron los errores de las estrategias anteriores (al menos para PPIS y PPBPAM) que se quieren corregir. Estrechamente relacionado con este aspecto se encuentra el hecho de que las tres RO aluden a un objetivo general muy parecido: “contribuir al bienestar social e igualdad…”, es decir, se coloca un objetivo paraguas para el que cualquier acción parecería ser eficaz.
  3. Existe imprecisión en la definición de conceptos clave como cobertura, así como falta de metas.
  4. Permanecen, por lo menos en Prospera y Sembrando Vida las condicionalidades, que, en el segundo caso, guarda mayor semejanza con un impuesto que se disfraza de ahorro obligatorio.
  5. Existe también falta de transparencia y claridad para definir recursos, montos y mecanismos de seguimiento y evaluación. Las RO tienen tantos vacíos que, para cuestiones de evaluación, conocer la eficacia del programa implicará un trabajo algebraico y de minería de datos para obtener información que permita identificar la variable X (población objetivo), así como el resultado de la ecuación (grado de avance) pues, hasta ahora, la redacción permite que el gobierno pueda caer en un discurso triunfalista en el que, cualquier esfuerzo mayor a cero aparecerá como costo-efectivo.

Un último apunte, la vez pasada mencionábamos que el análisis de las RO nos permite identificar vacíos e imprecisiones que podrían incidir en la implementación de los programas, por ende, lo analizado hasta este momento nos genera más dudas que certezas acerca de cuál será el éxito de la puesta en operación, así como el impacto que tendrán estos programas. Habrá que ver si el voluntarismo presidencial y de sus colaboradores puede llenar dichos vacíos para alcanzar resultados óptimos, mejores de los que las políticas sociales de los últimos años consiguieron en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, o si, como tal parece que sucedió con el combate a la corrupción, los logros se determinan con una declaración en una conferencia mañanera frente a los medios de comunicación. Veremos.

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